Dados é uma das principais e mais longevas publicações nas ciências sociais no Brasil. Criada em 1966, divulga trabalhos inéditos e inovadores, oriundos de pesquisa acadêmica, de autores brasileiros e estrangeiros. Editada pelo IESP-UERJ, é seu objetivo conciliar o rigor científico e a excelência acadêmica com ênfase no debate público a partir da análise de questões substantivas da sociedade e da política.
A pandemia de Covid-19 gera uma pressão política indelével sobre a realização de eleições. Por causa do novo coronavírus, ao redor do globo mais de 90 eleições foram postergadas, como na Austrália, Canadá, Etiópia, Polônia, Índia. Os casos citados estão entre a maioria de países sem definição de remarcação de data para suas eleições, enquanto algumas ocorreram ou ocorrerão somente com uma série de medidas para reduzir a possibilidade de contágio.
No contexto brasileiro, considerando-se o alto risco de exposição ao vírus responsável pela Covid-19 nos dias previstos para o pleito de 2020, a segurança com a saúde da população tem sido objeto central da discussão do poder público sobre os efeitos da pandemia nas eleições municipais. Contudo, isso enquadra o problema apenas em termos da pressão sanitária sobre as eleições. É preciso observar que, para além dos dias de comparecimento eleitoral, todo o contexto de realização de campanhas eleitorais não pode ser ignorado. Para além disso, a pandemia não é o único elemento a pressionar as eleições de 2020, pois também há inovações no cenário político, em particular sobre as regras eleitorais e de campanha, que combinadas à crise sanitária podem produzir uma tempestade perfeita para os largos passos que damos em direção ao abismo da desigualdade e da exclusão política.
Partindo de uma leitura que considera a multiplicidade dos fatores que afetarão as eleições de 2020 em um contexto de pandemia de Covid-19 e não os restringindo aos graves problemas relacionados à garantia de segurança sanitária do eleitorado, da rigidez do calendário eleitoral ou da extensão de mandatos, iniciamos esse debate tratando da estrutura das expectativas democráticas que estavam depositadas para as eleições municipais deste ano. Em seguida, discutimos as mudanças nas regras de financiamento e de distribuição de cadeiras que buscam impactar a dinâmica de apresentação de candidaturas. Por fim, observamos como esses aspectos, enquadrados pelo contexto do novo coronavírus, podem produzir efeitos sobre o resultado das eleições municipais de 2020 e aproximar ou distanciar o país de uma realidade política menos injusta.
Expectativas democráticas
O cenário atual é de amplas incertezas, riscos acentuados de fechamento do regime e baixa capacidade de realização de previsões, mas o que podemos esperar das eleições municipais de 2020, mesmo que adiadas em algumas semanas? E, de forma mais específica, os/as representantes eleitos/as estarão mais próximos ou mais distantes da população brasileira?
Nos últimos anos surgiu, em particular entre setores mais progressistas da sociedade, algum tipo de esperança sobre a possibilidade de conquistar mais espaço político para novos grupos atuarem na representação política formal. Uma das ideias-força mais recentes trata-se do chamado “efeito Marielle”, com a expectativa de um aumento na competitividade eleitoral de mulheres negras; outra possibilidade vislumbrada seria a amplificação de movimentos políticos organizados nas periferias, como a Frente Favela Brasil. Os dados atuais apontam o aumento da representação política negra na Câmara dos Deputados: a expansão do percentual de deputadas/os federais negros/as eleitos/as em 2014, de 20%, para 24% em 2018. Entre essas mesmas eleições também houve um aumento do número de mulheres eleitas, de 9,9% em 2014 para 15,0% em 2018, sinalizando este potencial de mudança nos resultados eleitorais, certamente relacionados às mudanças incrementais na legislação das ações afirmativas para mulheres na política. No entanto, é preciso lembrar que nessas mesmas eleições também foi constituído o Congresso Nacional mais conservador das últimas décadas. A fraca tendência de crescimento da presença de grupos subalternos nas casas legislativas foi acompanhada por um recrudescimento, em termos muito variados, de projetos políticos contrários a eles.
Existe um argumento central quando se trata da importância de não-brancas/os e mulheres ocuparem espaço na representação política. É uma questão de injustiça básica, nos fundamentos do sistema político, a sua baixa participação nas instituições. Se é possível observar críticas contundentes à atual composição de representantes, a mudança política para um cenário mais justo e paritário seria um valor fundamental. Uma forma de assegurar essa mudança deveria passar por trocar a ampla maioria de homens brancos ricos que ocupam por séculos essas cadeiras no Parlamento por negros, indígenas e mulheres trabalhadoras.
Entretanto, recorrentemente se detecta um entrave para o sucesso eleitoral de candidaturas não-brancas e de mulheres: a condução centralizada e pouco transparente dos partidos políticos. Em um jogo competitivo como as eleições, líderes partidários teriam incentivos para apostar suas fichas (leia-se: recursos financeiros e organizativos) em candidaturas mais competitivas, ou seja, consideradas com mais chances de vencer. A partir da interpretação centralizadora do que seriam as prioridades dos partidos que dirigem, esses líderes escolheriam, portanto, as candidaturas que acreditam ter maior facilidade de concentrar votos do eleitorado. Isso implicaria uma aversão dos partidos em investirem recursos em campanhas de quem não é considerado/a como bom/boa puxador/a de votos.
Nessa observação geral sobre as lideranças partidárias e as candidaturas competitivas, dois aspectos precisam ser ressaltados. Primeiramente, devemos observar criticamente que os partidos brasileiros, em média, poucas vezes tomam decisões de base, controladas pelos/as seus próprios/as filiados/as e à população. É preciso notar também quem são essas pessoas que dirigem e controlam as organizações partidárias. Quem são elas? Em sua maioria, são homens brancos com alto acesso às camadas mais privilegiadas dentro da estrutura de desigualdade da sociedade brasileira. Nas decisões de cúpula dos partidos brasileiros, marca-se a homogeneidade social das lideranças partidárias.
Um segundo ponto diz respeito ao que é considerado competitivo em termos eleitorais. Em uma história marcada pela exclusão, dominação e marginalização de quem não é homem branco rico no Brasil, todos os grupos que fogem à regra do sucesso político são “novos atores”. O que caracteriza ser um “novo ator na política institucional”, senão ter uma trajetória pregressa curta ou de fracasso eleitoral? Assim, a análise retrospectiva das carreiras de mulheres e não-brancos/as no Brasil é de que elas não são, em média, competitivas. Não é necessária uma discriminação ativa dessas candidaturas, basta serem mantidos os parâmetros históricos gerais – o que não exclui, é claro, a possibilidade de que a discriminação ativa aconteça.
Apesar da eterna história sobre o imobilismo frente à urgência de uma reforma política institucional no Brasil, as mudanças nas regras eleitorais são mais frequentes do que chuva no inverno amazônico. Alterações nas regras eleitorais em efeito desde as eleições de 2016 podem permitir que os partidos percam uma parte significativa de sua centralidade nas eleições de 2020. Desde o campo crítico, cabe nos perguntarmos: essas mudanças podem propiciar maior inclusão política efetiva no contexto atual?
Regras eleitorais: Financiamento de campanha
A proibição do financiamento empresarial a partir das eleições municipais de 2016 foi uma mudança importante na organização das eleições brasileiras, mas a definição do financiamento privado individual em até 10% dos rendimentos brutos auferidos pelo/a doador/a individual no ano anterior à eleição, aliado a um elevado limite de autofinanciamento do/a candidato/a, facilitou o estabelecimento de megarricos na política, constituindo vantagem eleitoral para candidaturas com farto acesso a financiamento pessoal. Essa foi uma realidade nas eleições municipais de 2016 e também nas eleições gerais de 2018, quando se chegou a um número expressivo de parlamentares milionários no Congresso, que ocupam metade das cadeiras.
É preciso também notar que, na época do financiamento empresarial, diversos doadores financiavam simultaneamente candidatos/as que eram adversários políticos, com intuito de manter influência política independentemente do resultado eleitoral. O fim do financiamento empresarial gerou o fim deste financiamento para todos/as, inclusive que alguns perfis mais populares fossem candidatos/as competitivos/as. Além disso, a possibilidade teórica de que seria possível fomentar um maior engajamento de pessoas físicas nas campanhas eleitorais frustrou-se com a realidade das eleições de 2016 e 2018. Apesar de um aumento no número de pessoas físicas que doaram em 2018, o valor médio destas doações individuais reduziu. Esse é um fator que, combinado ao autofinanciamento de candidatos/as ricos/as, sugere uma maior concentração de influência em poucos doadores. Ao mesmo tempo, não se pode ignorar que essa nova realidade de financiamento poderia trazer consigo estímulo à prática de caixa 2, como indicam Bruno Reis e Felipe Lima Eduardo.
As regras aprovadas para as eleições municipais de 2020 inovam ao incluir um novo teto de gastos por candidatura. Segundo a alteração da lei 9504/97, promovida pela lei 13.878/19, candidatos/as poderão utilizar recursos próprios até o limite de 10% do teto de gastos instituído pelo TSE para o cargo ao qual concorre. A princípio, essa mudança legal pode ser vista como um ganho para a competição política, limitando a vantagem do autofinanciamento de candidatos/as ricos/as, mas a realidade é mais complexa.
Se tomarmos a disputa eleitoral para o município de São Paulo, em 2016 o limite de gastos para o cargo de prefeito era de 45 milhões de reais. Os dois primeiros colocados no primeiro turno, João Dória (PSDB) e Fernando Haddad (PT), captaram respectivamente 12 e 16 milhões de reais para suas campanhas, dos quais o autofinanciamento corresponde a 4,4 milhões no primeiro caso e nenhum gasto próprio no segundo. Pegando este exemplo, com a nova regra a vantagem individual de injetar milhões em campanha por parte de João Dória seria integralmente mantida dentro dos limites estabelecidos pela lei eleitoral. É possível que haja outros efeitos em cargos com tetos menores. Mas, quando olhamos o caso de candidaturas a vereador/a na mesma eleição para a cidade de São Paulo, entre os dez mais votados apenas dois candidatos seriam afetados, Eduardo Tuma (PSDB) e Rodrigo Goulart (PSD), pois o limite para gastos ao cargo de vereador/a era de 3,2 milhões de reais e ambos os candidatos ultrapassaram 320 mil reais de recursos próprios em suas campanhas em 2016.
No entanto, levando em consideração toda a diversidade das eleições municipais nos municípios de menor porte, o impacto pode ser mais intenso em municípios menores. Apenas para exemplificar, em Gravataí (GO), onde a população não chega a 3 mil habitantes, o limite de gastos para a disputa ao cargo de vereador era de 10.803 reais em 2016. Entre as/os nove vereadoras/es eleitos/as, quatro ultrapassaram o limite de 1.080 reais de gastos próprios, em todos os casos declarando valores próximos a 4 mil reais. No caso de um município de médio porte, como Cachoeirinha (RS), com aproximadamente 118 mil habitantes, o teto de gasto de 98 mil reais para o cargo de vereador/a impõe um limite pessoal de 9.800 reais, ultrapassado por seis entre os 10 candidatos mais votados – porém, nestes casos, nenhum ultrapassando o valor de 20 mil reais.
Com isso, é possível imaginar que a mudança da legislação não impactará profundamente nas vantagens de candidatos ricos na campanha eleitoral, tendo em vista os limites bastante elevados nos municípios de maior porte, como o exemplo de São Paulo, onde essa mudança na legislação poderia ser mais intensa. Ainda carecem estudos específicos sobre estes efeitos, porém é importante seguir com atenção.
Para além disso, é preciso compreender que as vantagens de uma candidatura de um/a “megarrico/a” não se esgotam no autofinanciamento. Suas redes de relações tendem a mobilizar um potencial de arrecadação muito maior do que candidaturas populares, reproduzindo as desigualdades no acesso a recursos econômicos. Soma-se a isso a importância fundamental de se ampliar a fiscalização sobre uma maior incidência de gastos de campanha não-declarados (caixa 2), porque sabemos que restrições legais funcionam como estímulo a ajustes ilegais caso não haja amplo e efetivo investimento nos processos de controle público e fiscalização dos gastos eleitorais.
Regras eleitorais: quociente partidário
Até 2016, para um partido ter candidatos/as eleitos era necessário ultrapassar o quociente eleitoral, que é o resultado da divisão entre o total de votos válidos de um distrito pelo número de cadeiras em disputa. Partidos de menor porte eram obrigados a participar de coligações para conseguir ultrapassar este valor, aliados a partidos de maior porte, competindo em uma lista de candidatos/as unificada. Assim, todos os votos dados a partidos ou coligações que não atingiam o quociente eleitoral eram descartados e não tinham direito a nenhuma cadeira.
A partir das eleições gerais de 2018 essa regra mudou, favorecendo candidaturas em partidos de baixa captação de votos. Embora a primeira fase da distribuição de cadeiras pela votação continue excluindo partidos que não atingiram o quociente eleitoral (porque o valor de uma cadeira para o partido, em votos, é um quociente eleitoral), todos/as os/as candidatos/as passaram a participar da distribuição das sobras, independentemente do partido ter atingido, no seu total de votação, o quociente eleitoral. As sobras são aquelas cadeiras que não foram alocadas durante a distribuição pelo quociente eleitoral, que quase sempre resulta em um número “quebrado” – essas cadeiras não distribuídas na primeira etapa o serão ao final, até alcançar o número total de cadeiras do distrito. Deste modo, candidatos/as individualmente bem votados/as de partidos pouco votados passaram a participar da distribuição das sobras e a ter a possibilidade de concorrer a uma cadeira.
Essa mudança favoreceu, portanto, perfis que dependem menos de partidos políticos e mais de recursos próprios, sejam eles materiais, de ativismo social ou de exposição pública e popularidade. Pareceu, assim, que essa era uma brecha que facilitaria a eleição de candidaturas menos dependentes dos partidos. Porém, é preciso notar que esses perfis provavelmente não obterão os mesmos ganhos dentro do atual cenário.
Campanha, internet e Covid-19
A necessidade de isolamento social devido à pandemia de Covid-19 impõe desafios para a realização de campanhas políticas. Possivelmente ocorrerão eleições no Brasil ainda em 2020, pois os mandatos são definidos na Constituição brasileira, necessitando de amplo apoio congressual para uma alteração constitucional que mude o calendário das eleições (primeiro e último fim de semana de outubro), a extensão dos mandatos (quatro anos) e a data de posse (1º de janeiro). No fechamento deste texto, o Senado acabava de aprovar, em primeiro turno, o adiamento do primeiro turno das eleições municipais para 15 de novembro e do segundo turno para 29 de novembro, ainda sendo necessária a aprovação de destaques, de uma deliberação em segundo turno e a aprovação, também em dois turnos, pela Câmara dos Deputados. A proposta de emenda constitucional discutida não modifica a duração dos mandatos ou a data de posse, mantendo o calendário eleitoral em 2020.
Não se deve ignorar a importância da realização de eleições para fomentar o sentimento de legitimidade da comunidade política, porque regimes competitivos se fundamentam no método eleitoral. Sem eleições periódicas dentro do calendário eleitoral aprovado, não há como respaldar essa legitimidade. É um alto risco para as instituições que sustentam o regime a não-realização das eleições dentro do calendário previsto. No entanto, deve-se lembrar que as eleições não são apenas o somatório de cada voto depositado pelo/a eleitor/a em uma urna. Como mencionamos acima, elas envolvem um amplo processo que passa centralmente pela garantia de condições para a realização das campanhas eleitorais.
De um lado, o contexto da pandemia fará com que a campanha via internet para as eleições municipais seja ainda mais central do que nas eleições gerais de 2018. A depender da interiorização da Covid-19, mesmo em municípios de menor porte, onde outros recursos midiáticos não costumam ser centrais nas eleições, a propaganda pelas redes sociais pode impactar profundamente o resultado eleitoral. Esse aspecto amplifica o impacto do uso de recursos na propaganda legal e ilegal através das redes sociais nas próximas eleições, tendo em vista um cenário no qual o isolamento muito possivelmente nos acompanhará por vários meses. Será especialmente importante a capacidade de autofinanciamento do/a candidato/a, intensificando estímulos ao uso de caixa 2, devido aos limites legais colocados para o autofinanciamento em 2020 em um contexto de problemas na fiscalização do uso dos recursos eleitorais. Para além das questões tradicionais sobre o caixa 2, as milícias digitais, algumas com indícios de organização já para as eleições passadas de 2018, em particular aquelas compradas com recursos não registrados ou inviáveis de serem fiscalizados pelo TSE, terão um papel central caso as eleições ocorram neste cenário de isolamento. Elas são um recurso político – ilegal, mas ainda assim um recurso político – que parecem estar longe de ser controlado pelas instituições fiscalizadoras.
Por outro lado, há um aspecto que guarda um paradoxo. Campanhas de perfis mais populares e ligados ao engajamento comunitário são evidentemente prejudicadas pelo isolamento, pois perdem a possibilidade de mobilizar apoio através do encontro e do contato popular. No entanto, devido à inação do Estado brasileiro em lidar com a Covid-19, vemos que esses mesmos atores populares estão agindo autonomamente no combate à pandemia, por meio de suas redes já organizadas no âmbito local. Essas pessoas têm potencial de se evidenciarem enquanto lideranças capazes de atingir sucesso eleitoral justamente devido ao seu trabalho político neste momento de crise pelo qual passamos. São pessoas e organizações que já estão mobilizadas desde antes da crise, se articulam em redes e sabem que hoje atuam em uma situação de mais alto risco de adoecimento e morte.
A realização de eleições municipais em um contexto de campanhas reduzidas e de baixa possibilidade de mobilização corpo-a-corpo favorecerá perfis específicos de candidatura: aqueles que produzem conteúdos que viralizam nas plataformas de redes sociais na internet, que se espraiam em compartilhamentos entre o seu alvo demográfico, que têm um poder significativo de disseminação de seus conteúdos. Ganham ênfase, evidentemente, os perfis que se constroem na disseminação de fake news na internet. Não haverá nada de equilibrado nesse processo de concorrência em termos do seu formato. Deste modo, quando pensamos que são as eleições que legitimam as democracias eleitorais, quando não há garantias de que a campanha siga nos parâmetros legais acordados o resultado da contagem dos votos não garante legitimidade ao processo.
Se ainda houver alguma esperança minimamente democrática em nosso sistema político, é dever urgente dos atores envolvidos nestas decisões de atentarem para a ampliação das desigualdades na competição política que podem ser efetivadas em um cenário de realização das eleições neste contexto. O que a Covid-19 tem mostrado no caso brasileiro é, em todos os aspectos, o reforço das condições de desigualdade e injustiça nas quais vive o povo brasileiro (e não as elites). Perecem mais negros, mulheres, indígenas, periféricos na pandemia. Qual é a condição de perecimento político que o novo coronavírus reforçará?
É inadiável o investimento público, democrático e coletivo no controle e na fiscalização das campanhas eleitorais, sob qualquer cenário, como era mesmo antes da pandemia. Ao mesmo tempo, desconsiderar de imediato a prorrogação do calendário eleitoral para 2021, sem haver condições de reduzir as desigualdades eleitorais que se antecipam de forma evidente, seria promover um processo que, em vez de trazer legitimidade ao sistema político, poderá descaracterizá-lo por completo de seus aspectos democráticos e populares por fundamento.
MACHADO, Carlos; MARQUES, Danusa. Pandemia, eleições municipais e mais um passo para o abismo. Blog DADOS, 2020 [published 26 June 2020]. Available from: http://dados.iesp.uerj.br/pandemia-eleicoes/
Tags:coronavírus, covid-19, eleições, novo coronavírus, pandemia, política
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