A ci\u00eancia, que andava t\u00e3o contestada, voltou a se demonstrar imprescind\u00edvel no contexto da pandemia do novo coronav\u00edrus, o maior desafio da humanidade desde a Segunda Grande Guerra. O imponder\u00e1vel tem suscitado reflex\u00f5es r\u00e1pidas da comunidade cient\u00edfica e \u00e9 fundamental situar as contribui\u00e7\u00f5es da \u00e1rea de pol\u00edticas p\u00fablicas para entender as pandemias, os governos e seus sistemas de prote\u00e7\u00e3o social – e em seu \u00e2mbito a sa\u00fade – com os atores e institui\u00e7\u00f5es tomando decis\u00f5es sobre o cotidiano de vida e de morte de popula\u00e7\u00f5es.<\/p>\n
Pol\u00edticas p\u00fablicas dizem respeito ao que os governos fazem – ou deixam de fazer. A \u00e1rea de estudos surgiu nos Estados Unidos nos anos 1930 como forma de colaborar com a produ\u00e7\u00e3o emp\u00edrica dos governos que, n\u00e3o por acaso, ampliavam seu escopo de atua\u00e7\u00e3o na industrializa\u00e7\u00e3o, na economia, na prote\u00e7\u00e3o social e no planejamento, em fun\u00e7\u00e3o da crise de 1929 que exigiu novas performances do Estado. Desde ent\u00e3o, a \u00e1rea tem crescido no mundo todo, contribuindo com conhecimento e metodologias (tais como planejamento, monitoramento e avalia\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas) que apoiam a produ\u00e7\u00e3o dos governos e impactam na vida das pessoas. No Brasil, o campo de p\u00fablicas se expandiu no final da d\u00e9cada de 1990 a partir de debates sobre o funcionamento das institui\u00e7\u00f5es estatais, especialmente do impacto das rela\u00e7\u00f5es governamentais, do federalismo, das capacidades estatais e das burocracias na formula\u00e7\u00e3o e implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas[1]<\/sup><\/a>.<\/p>\n Reside na \u00e1rea de pol\u00edticas p\u00fablicas, portanto, a fun\u00e7\u00e3o de compreender a ampla atribui\u00e7\u00e3o dos Estados e os tipos de interven\u00e7\u00f5es na sociedade, seja na economia, seja na provis\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos. A crise mundial tem revelado que modelos de Estados de bem-estar[2]<\/sup><\/a>, com suas distintas formas de cobertura, importam sobremaneira nas formas como os governos t\u00eam enfrentado e mitigado a pandemia.<\/p>\n Estados com sistemas de prote\u00e7\u00e3o universais, com amplas coberturas em seus sistemas de sa\u00fade, educa\u00e7\u00e3o, previd\u00eancia e assist\u00eancia social revelam ter melhores condi\u00e7\u00f5es de lidar com situa\u00e7\u00f5es adversas como a que estamos vivenciando. Welfare states<\/em> como o dos pa\u00edses escandinavos e o alem\u00e3o, pela tomada de decis\u00e3o antecipada, t\u00eam conseguido diminuir a curva de cont\u00e1gio, retardando o pico da doen\u00e7a e, com isso, reduzindo o n\u00famero de mortos.<\/a><\/p>\n As mudan\u00e7as pelas quais passaram os Estados de bem-estar dos pa\u00edses do Sudeste Asi\u00e1tico, rumo a welfare <\/em>states<\/em> mais inclusivos, parecem tamb\u00e9m fazer diferen\u00e7a na forma como eles v\u00eam lidando com a crise[3]<\/sup><\/a>. Por outro lado, sociedades cuja orienta\u00e7\u00e3o \u00e9 por mercadorizar tais servi\u00e7os, entregando-os \u00e0 iniciativa privada, muitas vezes sem maiores regula\u00e7\u00f5es, est\u00e3o demonstrando dificuldades em organizar e prover os cuidados necess\u00e1rios \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, como \u00e9 o caso estadunidense.<\/a><\/p>\n Se as cartilhas liberais, vide o antigo Consenso de Washington, volta e meia defendem menos Estado e menos prote\u00e7\u00e3o social com a \u201cjustificativa\u201d de incha\u00e7o e crise fiscal, hoje comprova-se que Estados mais preparados diminuem as chances de terem de lidar cotidianamente com as tristes escolhas sobre quem deixar viver ou morrer, e sua tradicional op\u00e7\u00e3o por garantir aos mais ricos a primeira op\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Na Am\u00e9rica Latina, o processo de constitui\u00e7\u00e3o dos Estados e da prote\u00e7\u00e3o social foi dependente de sucessivas estrat\u00e9gias desenvolvimentistas e liberais, que ora recolocavam o papel do Estado como um ente regulador do mercado, dando centralidade \u00e0s pol\u00edticas sociais; ora privilegiavam o enxugamento estatal e a consequente retirada de direitos e pol\u00edticas p\u00fablicas[4]<\/sup><\/a>. No Brasil, apesar da orienta\u00e7\u00e3o welfarista da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, que ampliou e consolidou formalmente direitos sociais, sua materializa\u00e7\u00e3o atrav\u00e9s da constru\u00e7\u00e3o de amplos sistemas de prote\u00e7\u00e3o capazes de garantir sobreviv\u00eancia diante das vicissitudes do capitalismo e suas crises \u00e0 maior parcela da popula\u00e7\u00e3o, esteve sujeita a avan\u00e7os e retrocessos.<\/p>\n No caso da seguridade social brasileira, desde 1990 esfor\u00e7os de diferentes governos buscaram implementar prote\u00e7\u00e3o social por meio de sistemas \u00fanicos de acesso universal como o Sistema \u00danico de Sa\u00fade (SUS) e o Sistema \u00danico de Assist\u00eancia Social (SUAS). Foram d\u00e9cadas de pesquisas que demonstraram os avan\u00e7os e limites[5]<\/sup><\/a> no n\u00edvel de estrutura\u00e7\u00e3o e na capacidade dessas iniciativas lidarem com a sa\u00fade coletiva, com destaque para os estudos epidemiol\u00f3gicos e a atua\u00e7\u00e3o do SUS junto \u00e0 alta complexidade. Apesar do SUS servir inclusive de modelo[6]<\/sup><\/a> para o SUAS[7]<\/sup><\/a>, seguindo um padr\u00e3o de incrementalismo nas pol\u00edticas no pa\u00eds[8]<\/sup><\/a>, desde 2015[9]<\/sup><\/a> suas conquistas passaram a ser explicitamente amea\u00e7adas e atacadas e os resultados infelizmente est\u00e3o sendo sentidos hoje.<\/p>\n Pol\u00edticas p\u00fablicas d\u00e3o conta tamb\u00e9m de investigar como desenhos diversos de Estado implicam em formas de gerir e implementar pol\u00edticas. O tema dos Estados unit\u00e1rios e federados, incluindo os distintos tipos de federalismo, discute se a autonomia local pode garantir provis\u00f5es mais acertadas, por agir localmente, de acordo com as realidades pr\u00f3ximas; ou se \u00e9 uma coordena\u00e7\u00e3o central que ir\u00e1 justamente inibir que as desigualdades estruturais se sobreponham ao necess\u00e1rio provimento de servi\u00e7os p\u00fablicos de sa\u00fade[10]<\/sup><\/a>. O confronto federativo que temos visto entre governadores versus<\/em> governo federal \u00e9 um exemplo presente no enfrentamento da pandemia de Covid-19, mas devidamente conhecido da literatura no que toca \u00e0 guerra fiscal[11]<\/sup><\/a>. Este conflito est\u00e1 amparado nas indefini\u00e7\u00f5es constitucionais que permitiram a diferentes entes o compartilhamento de compet\u00eancias nas a\u00e7\u00f5es governamentais.<\/p>\n \u00c9 vis\u00edvel a a\u00e7\u00e3o e coordena\u00e7\u00e3o dos governadores brasileiros, os antigos Bar\u00f5es da Federa\u00e7\u00e3o[12]<\/sup><\/a>, que vinham perdendo poder e recursos ao longo da redemocratiza\u00e7\u00e3o. Por outro lado, se h\u00e1 alguma atua\u00e7\u00e3o no Executivo federal, esta deve-se muito mais \u00e0 institucionaliza\u00e7\u00e3o de uma burocracia t\u00e9cnica e profissional, evidente no legado do Minist\u00e9rio da Sa\u00fade, do que propriamente da vontade do nosso representante eleito, cuja conduta nem vale a pena comentar.<\/p>\n \u00c9 tamb\u00e9m a \u00e1rea de pol\u00edticas p\u00fablicas que investiga – a fundo – a maneira pela qual se dar\u00e3o mudan\u00e7as e adequa\u00e7\u00f5es no caminho entre a sa\u00edda das pol\u00edticas do papel at\u00e9 chegarem aos cidad\u00e3os. Entre a proposta, desenho e posterior implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas, o n\u00edvel de profissionaliza\u00e7\u00e3o da burocracia determinar\u00e1 a qualidade com que os servi\u00e7os p\u00fablicos ser\u00e3o entregues para as pessoas. Todos os n\u00edveis da burocracia estatal s\u00e3o essenciais para o sucesso desse processo, mas um em especial acaba por ser o respons\u00e1vel pela materializa\u00e7\u00e3o das ideias previamente formuladas pelo alto escal\u00e3o e gerenciadas pelo m\u00e9dio escal\u00e3o, que \u00e9 o conjunto de atores que chamamos de burocracia de n\u00edvel de rua[13]<\/sup><\/a>.<\/p>\n Esses profissionais possuem o poder de aloca\u00e7\u00e3o dos recursos dispon\u00edveis nos servi\u00e7os p\u00fablicos. Chamamos esse poder de discricion\u00e1rio, devendo ser exercido nos limites da lei e em defesa da ordem p\u00fablica. Entretanto, leis criam padr\u00f5es, e nossa realidade \u00e9 mestra em diversidades. Decifrar essas realidades t\u00e3o complexas, repletas de constantes insufici\u00eancias de recursos\u00a0 (informacionais, materiais, humanos, temporais) que, por exemplo, uma emerg\u00eancia de um hospital, ou uma unidade b\u00e1sica de sa\u00fade, ou at\u00e9 mesmo um centro de refer\u00eancia de assist\u00eancia social possam estar vivenciando em meio a situa\u00e7\u00f5es de emerg\u00eancia em conson\u00e2ncia com a exposi\u00e7\u00e3o das m\u00faltiplas vulnerabilidades nas atua\u00e7\u00f5es desses burocratas de n\u00edvel de rua (m\u00e9dicos, enfermeiros, agentes comunit\u00e1rios de sa\u00fade, assistentes sociais e tantos outros)<\/a> tamb\u00e9m s\u00e3o miss\u00f5es de um(a) analista de pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n S\u00e3o os estudos de pol\u00edticas p\u00fablicas que investigam ainda quem s\u00e3o as institui\u00e7\u00f5es por tr\u00e1s de diferentes propostas de interven\u00e7\u00e3o estatal e como institui\u00e7\u00f5es originariamente n\u00e3o participantes do jogo pol\u00edtico entram nele e passam a deter poderes infinitos sobre como gerir a coisa p\u00fablica.<\/p>\n No contexto de calamidade p\u00fablica que vivemos, intensificaram-se as rela\u00e7\u00f5es entre as institui\u00e7\u00f5es do sistema de justi\u00e7a e os demais Poderes, com o Judici\u00e1rio elevado \u00e0 arena decis\u00f3ria da pol\u00edtica de enfrentamento \u00e0 crise da Covid-19<\/a>. O fato novo \u00e9 o Judici\u00e1rio, o Legislativo, os governadores e os ministros atuarem para bloquear a\u00e7\u00f5es do Presidente da Rep\u00fablica, em uma configura\u00e7\u00e3o de desenho federativo. A judicializa\u00e7\u00e3o da sa\u00fade (e suas conhecidas controv\u00e9rsias) assumir\u00e1 ampliada relev\u00e2ncia, pois ser\u00e3o os leitos obtidos por a\u00e7\u00f5es judiciais que garantir\u00e3o, mais uma vez[14]<\/sup><\/a>, o direito \u00e0 vida, mas a tens\u00e3o entre constranger o poder p\u00fablico para que aja de maneira a garantir direitos constitucionalizados sempre esbarrar\u00e1 na dificuldade de garantia de acesso \u00e0 justi\u00e7a, que acabar\u00e1 por reproduzir desigualdades j\u00e1 estabelecidas, e que resultar\u00e3o, novamente, em privil\u00e9gio dos que t\u00eam sobre os que n\u00e3o t\u00eam. \u00c9 tamb\u00e9m na guerra federativa que o judici\u00e1rio ter\u00e1 uma atua\u00e7\u00e3o crucial, ao mediar a batalha por equipamentos de prote\u00e7\u00e3o individual (EPI), respiradores e toda a sorte de materiais necess\u00e1rios em cada rinc\u00e3o do pa\u00eds.<\/p>\n Para al\u00e9m da media\u00e7\u00e3o de conflitos, as institui\u00e7\u00f5es do sistema de justi\u00e7a (Poder Judici\u00e1rio, Minist\u00e9rio P\u00fablico, Defensoria etc.) v\u00eam se constituindo como atores da pr\u00f3pria pol\u00edtica, seja das rela\u00e7\u00f5es entre os Poderes e entes federativos, com o contingenciamento de seus or\u00e7amentos para repasses ao Poder Executivo (ser\u00e1?!), seja como executores de pol\u00edticas judiciais espec\u00edficas, como a recomenda\u00e7\u00e3o quanto \u00e0 implementa\u00e7\u00e3o de a\u00e7\u00f5es de combate ao novo coronav\u00edrus dentro do sistema penal e socioeducativo brasileiro.<\/a><\/p>\n Os governos geralmente buscam amenizar as crises econ\u00f4micas e os riscos que sempre sucedem as pandemias[15]<\/sup><\/a>. O Brasil vem adotando uma pol\u00edtica de transfer\u00eancia de renda para garantir que trabalhadores informais, de baixa renda e desempregados tenham algum socorro. Essas a\u00e7\u00f5es voltadas \u00e0 economia tamb\u00e9m partem do aprendizado institucional, pela aplica\u00e7\u00e3o de mecanismos criados ao longo dos \u00faltimos governos. O uso do cadastro \u00fanico de programas sociais para garantir a renda m\u00ednima aprovada aos trabalhadores \u00e9 mais um exemplo do, at\u00e9 ent\u00e3o, institucionalizado SUAS brasileiro. A utiliza\u00e7\u00e3o de expertise e estrutura j\u00e1 existentes do reconhecido e exportado Programa Bolsa Fam\u00edlia[16]<\/sup><\/a> para atacar necessidades prementes do cotidiano de milhares de pessoas \u00e9 um primeiro passo, mas cabe tamb\u00e9m a n\u00f3s desenvolvermos pesquisas comparadas que avaliem, rapidamente, diferentes iniciativas em curso em diferentes pa\u00edses.<\/p>\n S\u00e3o in\u00fameros, portanto, os exemplos em que os estudos em pol\u00edticas p\u00fablicas s\u00e3o necess\u00e1rios por suas an\u00e1lises, diagn\u00f3sticos e tamb\u00e9m den\u00fancias. Sem eles, aspectos sociais e pol\u00edticos da realidade vivenciada por aqueles que est\u00e3o lidando diretamente com o v\u00edrus (pesquisadores, profissionais da sa\u00fade e outros profissionais essenciais) n\u00e3o seriam postos a nu. E neste momento o rei est\u00e1 verdadeiramente nu (e contaminado?).<\/p>\n Notas<\/strong><\/p>\n [1]<\/sup><\/a> MARQUES, Eduardo; SOUZA, Celina. (2016), \u00abPol\u00edticas p\u00fablicas no Brasil: avan\u00e7os recentes e agenda para o futuro\u00bb. In<\/em>: AVRITZER, Leonardo; MILANI, Carlos; BRAGA, Maria S. (Orgs.). A ci\u00eancia pol\u00edtica no Brasil: 1960-2015<\/em>. Rio de Janeiro: FGV Editora; ABCP.<\/p>\n [2]<\/sup><\/a> BENDER, Katja; KALTENBORN, Markus; PFLEIDERER, Christian (Ed.). (2013),\u00a0\u00a0Social protection in developing countries: <\/em>Reforming systems. Routledge.<\/p>\n COCHRANE, Allan; CLARKE, John; GEWIRTZ, Sharon. (2001),\u00a0Comparing Welfare States<\/em>. Londres: Sage.<\/p>\n ESPING-ANDERSEN, Gosta. (1990),\u00a0The three worlds of welfare capitalism<\/em>. Princeton University Press.<\/p>\n [3]<\/sup><\/a> CHAN, Kam Wah. (2012), \u00abRethinking flexible welfare strategy in Hong Kong: a new direction for the East Asian welfare model?\u00bb. Journal of Asian Public Policy<\/em>, v. 5, n. 1, p. 71-81.<\/p>\n KWON, Huck\u2010ju. (2005), \u00abTransforming the developmental welfare state in East Asia\u00bb. Development and Change<\/em>, v. 36, n. 3, p. 477-497.<\/p>\n [4]<\/sup><\/a> STEFFEN, Mariana Willmersdorf; C\u00d4RTES, Soraya Vargas. (2018), \u00abUnderstanding social protection systems in Latin America and the Caribbean: Typologies and efforts of classification\u00bb. Sociology Compass<\/em>, v. 12, n. 11.<\/p>\n DRAIBE, S\u00f4nia; RIESCO, Manuel. (2011), \u00abEstados de Bem-Estar Social e Estrat\u00e9gias de Desenvolvimento na Am\u00e9rica Latina: Um Novo Desenvolvimentismo em Gesta\u00e7\u00e3o?\u00bb.\u00a0Sociologias<\/em>, vol.13, n.27.<\/p>\n MADEIRA, L\u00edgia Mori. (2014), \u00abPol\u00edticas sociales en Brasil del siglo XXI: el regreso al desarrollismo y la centralidad del \u00e1rea social\u00bb. In:<\/em> BONILLA SORIA, Adri\u00e1n; \u00c1LVAREZ ECHANDI, Isabel; S\u00c1ENZ BRECKENRIDGE, Stella (ed.). Pol\u00edticas sociales en Am\u00e9rica Latina y el Caribe<\/em>: Escenarios contempor\u00e1neos, inversiones y necesidades , 1\u00aa. ed. \u2013 San Jos\u00e9, C.R.: FLACSO – CAF.<\/p>\n [5]<\/sup><\/a> C\u00d4RTES, Soraya Maria Vargas. (2014), \u00abO Sistema \u00danico de Sa\u00fade no Brasil: uma avalia\u00e7\u00e3o\u00bb. In:<\/em> MADEIRA, L\u00edgia (org.). Avalia\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/em> Porto Alegre: UFRGS, 2014. p. 179-194.<\/p>\n [6] <\/sup><\/a>G\u00d3MEZ, Eduardo J. (2010), \u00abWhat the United States can learn from Brazil in response to HIV\/AIDS: international reputation and strategic centralization in a context of health policy devolution\u00bb. Health Policy and Planning<\/em>, v. 25, n. 6, p. 529-541.<\/p>\n Diversos outros estudos podem ser conferidos na Revista Epidemiologia e Servi\u00e7os de Sa\u00fade<\/a>.<\/p>\n [7]<\/sup><\/a> VAITSMAN, Jeni; ANDRADE, Gabriela; FARIAS, Luis. (2009), \u00abProte\u00e7\u00e3o Social no Brasil: o que mudou na assist\u00eancia social ap\u00f3s a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988\u00bb. Ci\u00eanc. Sa\u00fade Coletiva,<\/em> v. 14, n.3, Rio de Janeiro.<\/p>\n [8]<\/sup><\/a> FALLETI, Tulia; ANGELUCI, Alan. (2010),\u00a0Infiltrando o Estado: <\/em>a evolu\u00e7\u00e3o da reforma da sa\u00fade no Brasil, 1964-1988.<\/p>\n [9]<\/sup><\/a> Como exemplo de retrocessos que implicaram em altera\u00e7\u00f5es e\/ou retirada de direitos constitucionais, com reflexos diretos sobre a gest\u00e3o da pandemia, pode-se citar a Reforma Trabalhista de 2017 (Lei n\u00ba 13.467 de 2017); a PEC dos Tetos dos Gastos P\u00fablicos (convertida na Emenda Constitucional n\u00ba 95 de 2018); a Reforma da Previd\u00eancia (EC n\u00ba 103 de 2019).<\/p>\n [10]<\/sup><\/a> ARRETCHE, Marta. (2012),\u00a0Democracia, federalismo e centraliza\u00e7\u00e3o no Brasil. <\/em>Rio de Janeiro: Editora FGV.<\/p>\n [11]<\/sup><\/a> MELO, Marcus Andr\u00e9. (1996), \u00abCrise Federativa, Guerra Fiscal e \u201cHobbesianismo municipal\u201d efeitos perversos da descentraliza\u00e7\u00e3o?\u00bb\u00a0S\u00e3o Paulo em Perspectiva<\/em>, S\u00e3o Paulo, v.10, n. 3, p. 11-20.<\/p>\n [12]<\/sup><\/a> ABRUCIO, Fernando Luiz. (1998),\u00a0Os bar\u00f5es da federa\u00e7\u00e3o:<\/em> os governadores e a redemocratiza\u00e7\u00e3o brasileira. Editora Hucitec.<\/p>\n [13]<\/sup><\/a> CAVALCANTI, S\u00e9rgio; LOTTA, Gabriela Spanghero; PIRES, Roberto Rocha Coelho. (2018), \u00abContribui\u00e7\u00f5es dos estudos sobre burocracia de n\u00edvel de rua\u00bb. In:<\/em> PIRES, Roberto; LOTTA, Gabriela; OLIVEIRA, Vanessa Elias de (Orgs.). Burocracia e pol\u00edticas p\u00fablicas no Brasil: <\/em>interse\u00e7\u00f5es anal\u00edticas. Bras\u00edlia: IPEA.<\/p>\n <\/a>[14]<\/sup><\/a> OLIVEIRA, Vanessa Elias de. (2019),\u00a0Judicializa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas no Brasil.<\/em> Rio de Janeiro: Fiocruz.<\/p>\n MADEIRA, L\u00edgia Mori; GELISKI, Leonardo. (2017), \u00abPol\u00edticas sociais nos tribunais intermedi\u00e1rios: tribunais regionais federais em evid\u00eancia\u00bb.\u00a0Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano<\/em>, <\/strong>Bogot\u00e1, v. 23, p. 305-326.<\/p>\n [15]<\/sup><\/a> PECKHAM, Robert. (2013), \u00abEconomies of contagion: financial crisis and pandemic\u00bb. Economy and Society<\/em>, v. 42, n. 2, p. 226-248.<\/p>\n