{"id":1499,"date":"2020-03-25T20:46:56","date_gmt":"2020-03-25T20:46:56","guid":{"rendered":"http:\/\/dados.iesp.uerj.br\/?p=1499"},"modified":"2020-04-23T22:25:46","modified_gmt":"2020-04-23T22:25:46","slug":"um-federalismo-centralizado","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/um-federalismo-centralizado\/","title":{"rendered":"Um federalismo centralizado"},"content":{"rendered":"

Ao longo da d\u00e9cada de 2000, tive o privil\u00e9gio de publicar tr\u00eas artigos em DADOS <\/em><\/a>atrav\u00e9s dos quais pude divulgar os principais achados de uma agenda de pesquisa orientada a estudar o funcionamento de nosso sistema federativo, bem como suas consequ\u00eancias para a produ\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas. Estes artigos foram posteriormente reunidos em um livro, Democracia, Federalismo e centraliza\u00e7\u00e3o no Brasil<\/em>, que recebeu men\u00e7\u00e3o honrosa no Concurso da ANPOCS de 2013.<\/p>\n

Predominava \u00e0 \u00e9poca na ci\u00eancia pol\u00edtica uma interpreta\u00e7\u00e3o sobre nossas institui\u00e7\u00f5es federativas que enfatizava suas consequ\u00eancias negativas. Esta interpreta\u00e7\u00e3o pode ser desdobrada em quatro argumentos b\u00e1sicos:<\/p>\n

a) O federalismo brasileiro \u2014 e, em particular, o arranjo produzido pela Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 \u2014 conferiria excessiva autonomia aos governos subnacionais \u2014 em particular, os munic\u00edpios. A evid\u00eancia desta autonomia seria a elevada participa\u00e7\u00e3o de estados e munic\u00edpios no total da receita p\u00fablica. Combinada \u00e0 descentraliza\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas de servi\u00e7os, tamb\u00e9m presente na CF 88, esta autonomia comprometeria a necess\u00e1ria coordena\u00e7\u00e3o nacional das pol\u00edticas p\u00fablicas, com consequ\u00eancias delet\u00e9rias para a provis\u00e3o descentralizada de bens p\u00fablicos aos cidad\u00e3os.<\/p>\n

b) Os governos subnacionais contariam com excessivo poder de veto nas arenas decis\u00f3rias centrais. Em particular, o malapportionement<\/em> \u2014 a representa\u00e7\u00e3o desproporcional dos estados na C\u00e2mara e no Senado \u2014, ao ferir o princ\u00edpio do 1 homem = 1 voto \u2014 conferiria a uma minoria (de estados menos populosos) poder de veto sobre a vontade da maioria. Portanto, o federalismo brasileiro comprometeria a aprova\u00e7\u00e3o de medidas de interesse geral nas arenas legislativas federais.<\/p>\n

c) O federalismo brasileiro, ao fortalecer interesses locais, seria respons\u00e1vel pela fragilidade dos partidos. O comportamento parlamentar dos representantes dos estados seria comandado por seus respectivos governadores, o que enfraqueceria a consolida\u00e7\u00e3o de partidos centralizados e nacionais.<\/p>\n

d) Al\u00e9m de delet\u00e9ria, nossa escolha por um arranjo federativo seria artificial, pois o Brasil n\u00e3o conta com as clivagens \u00e9tnicas ou religiosas que deram origem \u00e0s federa\u00e7\u00f5es cl\u00e1ssicas.<\/p>\n

Do conjunto destes argumentos, emergia uma interpreta\u00e7\u00e3o b\u00e1sica sobre o efeito institucional do modelo de federalismo adotado no Brasil: um governo central fraco, destitu\u00eddo de recursos para contrariar interesses regionais e coordenar pol\u00edticas nacionais.<\/em> Qualquer presidente, por mais virtuoso que fosse, teria grandes dificuldades para implementar uma agenda que contrariasse interesses de curto prazo de estados e munic\u00edpios. <\/em><\/p>\n

Esta interpreta\u00e7\u00e3o, entretanto, contrariava achados de meus estudos na \u00e1rea de pol\u00edticas p\u00fablicas, que revelavam expressiva influ\u00eancia da Uni\u00e3o na regula\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas nacionais, desde que estas viessem a ter centralidade na agenda dos presidentes. As evid\u00eancias neste campo mostravam que a aus\u00eancia de coordena\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas nacionais era mais resultado de ag\u00eancia<\/em> \u2014 isto \u00e9, limitada iniciativa na dire\u00e7\u00e3o de produzir pol\u00edticas nacionais nos governos Sarney, Collor e Itamar \u2014 do que resultado de um entrave produzido pelas institui\u00e7\u00f5es federativas<\/em>. Nos anos 2000, quando comecei a estudar o tema, Fernando Henrique Cardoso j\u00e1 havia aprovado a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valoriza\u00e7\u00e3o do Magist\u00e9rio (FUNDEF), o Sistema \u00danico de Sa\u00fade (SUS), para n\u00e3o falar no fechamento de bancos estaduais, entre outros, sem ter alterado qualquer das institui\u00e7\u00f5es do federalismo brasileiro aprovadas pela Carta de 1988.<\/p>\n

\u00c0quela altura, Argelina Figueiredo e Fernando Limongi j\u00e1 haviam publicado Executivo e legislativo na nova ordem constitucional<\/em>, que apresentava evid\u00eancias muito s\u00f3lidas contrariando o argumento \u201cc\u201d. J\u00e1 haviam demonstrado que as bancadas estaduais s\u00e3o partid\u00e1rias. N\u00e3o seguem a orienta\u00e7\u00e3o de voto de seus respectivos governadores. Tamb\u00e9m haviam demonstrado que presidentes contavam com recursos institucionais para montar e manter coaliz\u00f5es de governo que lhes garantiam implementar suas agendas.<\/p>\n

Entretanto, ainda que Figueiredo e Limongi (1999) tenham demonstrado os amplos poderes do presidente da Rep\u00fablica no arranjo constitucional de 1988, n\u00e3o exploravam em que medida os poderes da Uni\u00e3o poderiam se superpor aos do presidente, produzindo um arranjo institucional ainda mais centralizado. Assim, minha agenda de estudos consistiu em examinar se haveria aspectos espec\u00edficos ao federalismo, distintos daqueles pr\u00f3prios ao presidencialismo, que afetam a capacidade do executivo federal implementar sua agenda, em particular quando esta contraria interesses regionais.<\/p>\n

Passados quase 10 anos da publica\u00e7\u00e3o destes trabalhos, \u00e9 poss\u00edvel fazer um balan\u00e7o do que entendo tenha sido minha modesta contribui\u00e7\u00e3o \u00e0s interpreta\u00e7\u00f5es sobre a natureza do federalismo brasileiro.<\/p>\n

O que dizer sobre o argumento \u201ca\u201d? \u00a0Sustentei que a participa\u00e7\u00e3o dos governos subnacionais na receita total n\u00e3o \u00e9 uma evid\u00eancia que diga respeito \u00e0 autoridade institucional. Na verdade, no mundo, h\u00e1 estados unit\u00e1rios cuja participa\u00e7\u00e3o relativa dos governos subnacionais no total do gasto p\u00fablico \u00e9 at\u00e9 mais elevada.<\/p>\n

Diferentemente, para entender a extens\u00e3o da autonomia dos governos subnacionais, ter\u00edamos que examinar duas dimens\u00f5es distintas de autoridade, distinguindo policy-decision making<\/em> de policy-making<\/em>, isto \u00e9, como est\u00e1 distribu\u00edda, em um arranjo constitucional, a autoridade para formular pol\u00edticas e a autoridade para executar pol\u00edticas. A Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988 concentrou policy decision-making<\/em> na Uni\u00e3o. O governo federal no Brasil tem autoridade para iniciar legisla\u00e7\u00e3o em toda e qualquer pol\u00edtica, em particular aquelas que afetam as pol\u00edticas executadas pelos governos subnacionais. Mais que isto, em muitas \u00e1reas esta autoridade \u00e9 exclusiva da Uni\u00e3o. Governos subnacionais, por sua vez, t\u00eam autoridade para executar a maior parte das pol\u00edticas que afetam o bem-estar dos cidad\u00e3os, mas t\u00eam suas iniciativas legislativas limitadas pelos poderes da Uni\u00e3o. Logo, amplos poderes legislativos da Uni\u00e3o dotam o governo central de autoridade para submeter ao Congresso legisla\u00e7\u00e3o orientada a coordenar as a\u00e7\u00f5es de estados e munic\u00edpios<\/em>.<\/p>\n

Observe-se, entretanto, que a autoridade da Uni\u00e3o para produzir pol\u00edticas n\u00e3o deve ser confundida com a autoridade do presidente. Embora, por exemplo, o presidente possa iniciar legisla\u00e7\u00e3o em mat\u00e9rias de energia, s\u00f3 pode faz\u00ea-lo porque no federalismo brasileiro esta \u00e9 uma atribui\u00e7\u00e3o exclusiva da Uni\u00e3o. Isto significa que a C\u00e2mara e o Senado tamb\u00e9m podem faz\u00ea-lo, mas estados e munic\u00edpios n\u00e3o podem. O mesmo pode ser dito para uma ampla gama de pol\u00edticas p\u00fablicas cuja execu\u00e7\u00e3o est\u00e1 a cargo de estados e munic\u00edpios. Em outras palavras, por Uni\u00e3o entende-se n\u00e3o apenas a figura do presidente, mas o conjunto das institui\u00e7\u00f5es da esfera federal, incluindo tamb\u00e9m o legislativo e o judici\u00e1rio. No nosso caso, diferentemente das federa\u00e7\u00f5es cl\u00e1ssicas, a esfera federal tem muito poder de iniciativa. Para usar uma express\u00e3o da moda, muita autoridade est\u00e1 concentrada em Bras\u00edlia e a autoridade do resto do Brasil \u00e9 bem mais limitada.<\/p>\n

A ampla autoridade da Uni\u00e3o para iniciar legisla\u00e7\u00e3o em qualquer \u00e1rea de pol\u00edtica p\u00fablica data da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988. Isto significa que essa autoridade n\u00e3o data do Plano Real, no qual os poderes dos presidentes teriam sido ampliados. Diferentemente, dotar a Uni\u00e3o de amplo espectro de compet\u00eancias foi uma decis\u00e3o dos Constituintes.<\/p>\n

Portanto, somado aos poderes presidenciais, o amplo espectro de \u00e1reas de pol\u00edticas p\u00fablicas cuja compet\u00eancia \u00e9 exclusiva da Uni\u00e3o coopera para produzir um centro forte, com recursos institucionais para criar pol\u00edticas orientadas a coordenar as pol\u00edticas dos governos subnacionais.<\/p>\n

Ao serem respons\u00e1veis pelo policy-making <\/em>de pol\u00edticas reguladas pelo governo central, por sua vez, estados e munic\u00edpios podem, sim, comprometer sua execu\u00e7\u00e3o. Mas este risco potencial n\u00e3o \u00e9 derivado de excessiva autonomia. Ocorre sempre que a implementa\u00e7\u00e3o de uma pol\u00edtica n\u00e3o \u00e9 realizada por seus pr\u00f3prios formuladores. Isto significa que o potencial risco de desvio da implementa\u00e7\u00e3o pode ser compensado por pol\u00edticas bem desenhadas, que incorporem demandas dos governos subnacionais.<\/p>\n

Na verdade, nos mandatos de FHC e Lula, o governo federal foi bem sucedido em produzir regula\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas de sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o, por exemplo, cujos efeitos foram coordenar as a\u00e7\u00f5es de estados e munic\u00edpios, reduzindo desigualdades de capacidade de gasto.<\/p>\n

O que conclu\u00ed acerca do argumento \u201cb\u201d? A composi\u00e7\u00e3o do Senado deve, por defini\u00e7\u00e3o, ser desproporcional. O Senado \u00e9 a casa dos estados, o que implica dizer que estes devem ter direitos similares de representa\u00e7\u00e3o nesta arena. Em todas as federa\u00e7\u00f5es, o Senado \u00e9 desproporcional.<\/p>\n

Apenas para a composi\u00e7\u00e3o da C\u00e2mara dos Deputados, que representa a popula\u00e7\u00e3o, o princ\u00edpio de que 1 homem = 1 voto poderia ser invocado. A aplica\u00e7\u00e3o desta regra, contudo, implicaria voltarmos \u00e0 composi\u00e7\u00e3o da Primeira Rep\u00fablica, em que uma minoria de estados mais populosos dominava a C\u00e2mara dos Deputados. Se adotada a estrita regra de proporcionalidade populacional, uma minoria de estados (mais populosos) poderia esmagar sistematicamente a maioria (de estados menos populosos). Em 1988, os constituintes desenharam uma regra de desproporcionalidade que protege a maioria (dos estados) contra a vontade da minoria (dos estados), ainda que esta equa\u00e7\u00e3o se inverta quando raciocinamos em termos populacionais.<\/em><\/p>\n

Mais que isto, o impacto das institui\u00e7\u00f5es federativas n\u00e3o deve, do ponto de vista te\u00f3rico, ser examinado apenas pelo \u00e2ngulo das regras de convers\u00e3o de votos em cadeiras. O estudo do (potencial) poder de veto dos governos subnacionais em uma federa\u00e7\u00e3o deve tamb\u00e9m contemplar suas oportunidades de veto nas arenas decis\u00f3rias, isto \u00e9, na arena parlamentar. Examinar poder de veto requer examinar as regras que regem a tramita\u00e7\u00e3o de mat\u00e9rias de interesse regional no Congresso. Sustento que estas oportunidades s\u00e3o bem limitadas no arranjo federativo brasileiro.<\/p>\n

Em primeiro lugar, dificuldades para emendar a constitui\u00e7\u00e3o, uma caracter\u00edstica considerada pela literatura internacional como um esteio das federa\u00e7\u00f5es, s\u00e3o comparativamente muito reduzidas no Brasil. O fato de que tenhamos emendado a CF 103 vezes, em 30 anos de sua vig\u00eancia, dispensa coment\u00e1rios adicionais. N\u00e3o importa se uma proposta de emenda \u00e0 constitui\u00e7\u00e3o afete os direitos de estados e munic\u00edpios. Ela ter\u00e1 a mesma regra de tramita\u00e7\u00e3o que qualquer outra proposta de emenda.<\/p>\n

Nossas regras n\u00e3o preveem qualquer princ\u00edpio de ratifica\u00e7\u00e3o, pelo qual os estados tenham oportunidades adicionais de veto. Se uma emenda constitucional for aprovada na C\u00e2mara e no Senado, entra em vig\u00eancia. Muitas medidas que afetam os interesses de estados e munic\u00edpios podem ser aprovadas por lei ordin\u00e1ria, o que exige qu\u00f3runs ainda mais baixos para aprova\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Em suma, as regras de convers\u00e3o de votos em cadeiras em nosso modelo de federalismo visam proteger a maioria dos estados contra uma minoria de estados (mais populosos e tamb\u00e9m mais ricos).<\/em> Mas, os estados (que est\u00e3o representados no Senado) e os munic\u00edpios (que t\u00eam grande influ\u00eancia na C\u00e2mara dos Deputados) somente podem vetar legisla\u00e7\u00e3o que afete negativamente seus direitos caso tenham capacidade de exercer press\u00e3o nestas duas arenas. Portanto, nosso modelo de federalismo n\u00e3o permite apenas que a Uni\u00e3o inicie legisla\u00e7\u00e3o em qualquer \u00e1rea de pol\u00edtica p\u00fablica. Ele tamb\u00e9m prov\u00ea limitadas oportunidades de veto aos governos subnacionais, posto que a tramita\u00e7\u00e3o de mat\u00e9rias que afetam interesses de estados e munic\u00edpios \u00e9 a mesma que para qualquer outro tipo de legisla\u00e7\u00e3o<\/em>. Como veremos a seguir, o poder de veto dos governos subnacionais n\u00e3o \u00e9 muito amplo se um presidente for capaz de reunir uma coaliz\u00e3o majorit\u00e1ria e disciplinada.<\/p>\n

Para testar a solidez emp\u00edrica do argumento \u201cc\u201d, isto \u00e9, de que o federalismo enfraquece os partidos, em particular porque os governadores comandariam as bancadas estaduais, examinei exclusivamente mat\u00e9rias de estrito interesse de estados e munic\u00edpios, mais especificamente, mat\u00e9rias legislativas que tramitaram no Congresso e afetavam negativamente suas receitas, compet\u00eancias, ou autoridade. Encontrei expressiva capacidade do governo federal impor perdas relevantes a estados e munic\u00edpios<\/em>. Nestas mat\u00e9rias, as bancadas estaduais votaram divididas ao longo de linhas partid\u00e1rias, seja na C\u00e2mara dos Deputados, seja no Senado. Mais que isto, n\u00e3o encontrei evid\u00eancias de influ\u00eancias dos respectivos governadores no comportamento parlamentar dos representantes dos estados. Em vez disto, encontrei disciplina em torno das orienta\u00e7\u00f5es dos respectivos l\u00edderes partid\u00e1rios, mesmo em mat\u00e9rias que afetassem negativamente os interesses de estados e munic\u00edpios.<\/p>\n

Estas evid\u00eancias sugerem que o Brasil desenhou uma variedade de federalismo, mais pr\u00f3xima daquela encontrada na Alemanha e na \u00c1ustria, nas quais a Uni\u00e3o tem autoridade para regular as pol\u00edticas implementadas pelos governos subnacionais assim como desempenha um papel de redistribui\u00e7\u00e3o inter-regional de recursos, reduzindo, via transfer\u00eancias federais, desigualdades de capacidade de gasto.<\/p>\n

A desigualdade inter-regional me parece estar na origem do modelo centralizado de federa\u00e7\u00e3o adotado no Brasil, a despeito de n\u00e3o termos clivagens \u00e9tnicas ou religiosas, como apresentado pelo argumento \u201cd\u201d.\u00a0 Entretanto, nossa federa\u00e7\u00e3o est\u00e1 assentada, sim, sobre uma clivagem econ\u00f4mica relevante, que separa uma maioria de estados pobres, cuja renda \u00e9 inferior \u00e0 m\u00e9dia nacional, de uma minoria de estados ricos.<\/p>\n

A centraliza\u00e7\u00e3o \u00e9 end\u00f3gena \u00e0 desigualdade regional, na medida em que a maioria de estados mais pobres se beneficia das transfer\u00eancias, realizadas via Uni\u00e3o, oriundas dos estados mais ricos. Se este desenho foi deliberado ou n\u00e3o \u00e9 o objeto de meus estudos mais recentes.<\/p>\n

Refer\u00eancias<\/h2>\n

ARRETCHE, Marta (2012),\u00a0Democracia, Federalismo e centraliza\u00e7\u00e3o no Brasil<\/em>.\u00a0\u00a0Rio de Janeiro: FGV\/Fiocruz.<\/p>\n

ARRETCHE, Marta. (2010), \u201cFederalismo e igualdade territorial: uma contradi\u00e7\u00e3o em termos?\u201d. DADOS \u2013 Revista de Ci\u00eancias Sociais, v.53, n.3, p. 587-620. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.scielo.br\/pdf\/dados\/v53n3\/a03v53n3.pdf<\/a><\/p>\n

ARRETCHE, Marta.\u00a0(2009), \u201cContinuidades e descontinuidades da Federa\u00e7\u00e3o Brasileira:\u00a0de como 1988 facilitou 1995\u201d.\u00a0DADOS \u2013 Revista de Ci\u00eancias Sociais<\/em>, v.52, n.2, p.377-423.\u00a0Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.scielo.br\/pdf\/dados\/v52n2\/v52n2a04.pdf<\/a><\/p>\n

ARRETCHE, Marta & RODDEN, Jonathan. (2004), \u201cPol\u00edtica distributiva na Federa\u00e7\u00e3o:\u00a0estrat\u00e9gias eleitorais, barganhas legislativas e coaliz\u00f5es de governo\u201d.\u00a0DADOS \u2013 Revista de Ci\u00eancias Sociais<\/em>, 2004, v.47, n.3, p.549-576. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.scielo.br\/pdf\/dados\/v47n3\/a04v47n3.pdf<\/a><\/p>\n

ARRETCHE, Marta.\u00a0(2002), \u201cFederalismo e rela\u00e7\u00f5es intergovernamentais no Brasil:\u00a0a reforma de programas sociais\u201d.\u00a0DADOS \u2013 Revista de Ci\u00eancias Sociais<\/em>, v.45, n.3, p.431-458. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.scielo.br\/pdf\/dados\/v45n3\/a04v45n3.pdf<\/a><\/p>\n

FIGUEIREDO, Argelina & LIMONGI, Fernando. (1999),\u00a0Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional<\/em>. Rio de Janeiro\/S\u00e3o Paulo, FGV\/Anpocs.<\/p>\n

Como citar este post<\/h3>\n

ARRETCHE, Marta. (2020), \u201cUm federalismo centralizado\u201d. Blog DADOS \u2013 Revista de Ci\u00eancias Sociais<\/em>, [publicado em 25 mar\u00e7o de 2020] Dispon\u00edvel em:\u00a0http:\/\/dados.iesp.uerj.br\/um-federalismo-centralizado\/<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Ao longo da d\u00e9cada de 2000, tive o privil\u00e9gio de publicar tr\u00eas artigos em DADOS atrav\u00e9s dos quais pude divulgar os principais achados de uma agenda de pesquisa orientada a estudar o funcionamento de nosso sistema federativo, bem como suas consequ\u00eancias para a produ\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas. Estes artigos foram posteriormente reunidos em um livro, […]<\/p>\n","protected":false},"author":7,"featured_media":1501,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0},"categories":[7],"tags":[10],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1499"}],"collection":[{"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/users\/7"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1499"}],"version-history":[{"count":5,"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1499\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":1510,"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1499\/revisions\/1510"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/media\/1501"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1499"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1499"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1499"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}