{"id":1179,"date":"2019-05-31T13:17:36","date_gmt":"2019-05-31T13:17:36","guid":{"rendered":"http:\/\/dados.iesp.uerj.br\/?p=1179"},"modified":"2019-08-01T20:20:24","modified_gmt":"2019-08-01T20:20:24","slug":"trinta-anos-de-presidencialismo-de-coalizao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dados.iesp.uerj.br\/en\/trinta-anos-de-presidencialismo-de-coalizao\/","title":{"rendered":"Trinta anos de presidencialismo de coaliz\u00e3o"},"content":{"rendered":"

Em 1988, S\u00e9rgio Abranches publicava na\u00a0DADOS<\/a> um dos artigos mais citados da revista:\u00a0\u201cPresidencialismo de coaliz\u00e3o: o dilema institucional brasileiro\u201d<\/a>. Trinta anos depois, o conceito\u00a0 proposto no artigo ainda \u00e9 chave fundamental para compreens\u00e3o da pol\u00edtica brasileira e seus dilemas, suscitando acalorados debates p\u00fablicos e acad\u00eamicos. A convite de DADOS<\/a>, Abranches retoma no texto a seguir todo esse debate, bem como suas evolu\u00e7\u00f5es recentes, al\u00e9m de conjecturar sua validade para os anos que se seguem.<\/em><\/p>\n

Luiz Augusto Campos (editor-chefe)<\/em><\/p>\n

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Por S\u00e9rgio Abranches.<\/strong><\/p>\n

Em 1987, escrevi \u201cPresidencialismo de coaliz\u00e3o: o dilema institucional brasileiro\u201d<\/a>, publicado em DADOS<\/a>, no in\u00edcio de 1988. O artigo analisava o modelo pol\u00edtico brasileiro que estava subjacente \u00e0 tend\u00eancia dominante nos debates da Assembleia Nacional Constituinte e terminou, efetivamente, adotado na Constitui\u00e7\u00e3o. O conflito entre a vers\u00e3o da Comiss\u00e3o de Sistematiza\u00e7\u00e3o, mais progressista, e o \u201ccentr\u00e3o\u201d mais conservador, organizado no plen\u00e1rio da Constituinte, apontava na dire\u00e7\u00e3o do restabelecimento do modelo de 1946, ainda que com altera\u00e7\u00f5es. Retornar\u00edamos, portanto, ao presidencialismo e ao multipartidarismo. Isso me convenceu de que se deveria examinar de forma mais sistem\u00e1tica os elementos institucionais da vers\u00e3o de 1946 do presidencialismo brasileiro e seus fundamentos sociol\u00f3gicos, para verificar os riscos \u00e0 estabilidade pol\u00edtica da democracia renascente. Evidentemente, tanto no debate constituinte, quanto em minha vis\u00e3o estava presente o espectro do fracasso do regime, o golpe de 1964 e a ditadura militar.<\/p>\n

Desenvolvi, para tanto, um quadro de refer\u00eancias conceitual para demonstrar que o presidencialismo brasileiro continha tantas diferen\u00e7as em rela\u00e7\u00e3o ao modelo americano, a ponto de caracterizar um novo tipo de presidencialismo, que defini como presidencialismo de coaliz\u00e3o. Esse novo tipo se constru\u00eda a partir da combina\u00e7\u00e3o do federalismo extenso e heterog\u00eaneo, da representa\u00e7\u00e3o proporcional de lista aberta, de um sistema multipartid\u00e1rio, do bicameralismo e de uma Presid\u00eancia forte e minorit\u00e1ria. Da perspectiva comparada, que adotei no artigo, o presidencialismo de coaliz\u00e3o diferenciava-se significativamente do presidencialismo americano e dos parlamentarismos europeus, inclusive aqueles que recorriam a coaliz\u00f5es multipartid\u00e1rias para formar os governos.<\/p>\n

Dei \u00eanfase ao fato de que o presidente \u00e9 eleito pelo voto direto majorit\u00e1rio do eleitorado nacional, enquanto os deputados e senadores t\u00eam nos estados seu col\u00e9gio eleitoral. A C\u00e2mara \u00e9 eleita pelo voto proporcional e o Senador pelo voto majorit\u00e1rio simples. Dadas a heterogeneidade estrutural do pa\u00eds e as varia\u00e7\u00f5es regionais na for\u00e7a dos partidos, a configura\u00e7\u00e3o do eleitorado presidencial se distancia significativamente da conforma\u00e7\u00e3o do voto para o Legislativo, tornando improv\u00e1vel que o partido do presidente consiga maioria no Congresso. Em decorr\u00eancia, tanto a governabilidade, quanto a governan\u00e7a passam a depender da forma\u00e7\u00e3o de uma coaliz\u00e3o majorit\u00e1ria no Congresso.<\/p>\n

Essa depend\u00eancia da Presid\u00eancia a uma forte maioria \u00e9 agravada pela necessidade reiterada de reformar a Constitui\u00e7\u00e3o. A falta de confian\u00e7a entre as for\u00e7as sociais e os partidos levou, desde a Constituinte, \u00e0 inclus\u00e3o de temas t\u00edpicos de pol\u00edticas correntes na Constitui\u00e7\u00e3o. A necessidade de emendas, seja para alterar pol\u00edticas, seja para incluir novos temas, exigindo quorum de 60% dos votos, sobredeterminava a forma\u00e7\u00e3o de \u201cgrandes coaliz\u00f5es\u201d (um tra\u00e7o evolutivo que emergiria com a pr\u00e1tica, portanto ausente no artigo). Nele, alertei, todavia, para alguns aspectos problem\u00e1ticos, \u00e0 luz das disfun\u00e7\u00f5es do modelo de 1946. H\u00e1 um elemento estrutural de instabilidade da governan\u00e7a em um regime presidencialista dependente de coaliz\u00f5es parlamentares grandes, em um sistema partid\u00e1rio com tend\u00eancia \u00e0 fragmenta\u00e7\u00e3o. Por outro lado, a diferen\u00e7a entre as jurisdi\u00e7\u00f5es eleitorais do presidente e dos parlamentares embute potencial n\u00e3o desprez\u00edvel de conflito entre as agendas do Legislativo, de inclina\u00e7\u00e3o mais conservadora, e do Executivo, de disposi\u00e7\u00e3o mais reformista. No modelo anterior, esse conflito foi mediado por vetos militares, cuja recorr\u00eancia politizava e radicalizava a alta oficialidade. Com o afastamento dos militares da pol\u00edtica e os limites constitucionais que lhes seriam impostos, levantei a hip\u00f3tese de que essa media\u00e7\u00e3o passaria a ser feita pelo Judici\u00e1rio. A judicializa\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica conferiria uma esp\u00e9cie de poder moderador ao Supremo Tribunal Federal.<\/p>\n

Trinta anos depois da publica\u00e7\u00e3o do artigo<\/a>, per\u00edodo no qual me dediquei a outros temas de estudo, decidi escrever um ensaio longo<\/a>, reavaliando as origens hist\u00f3rico-estruturais do presidencialismo de coaliz\u00e3o e fazendo um balan\u00e7o hist\u00f3rico do desempenho dos governos da Rep\u00fablica. Revisitei a hist\u00f3ria republicana por suas crises, buscando entender os processos que encurtam mandatos presidenciais e ferem a estabilidade institucional. Desde 1945, excetuado o per\u00edodo autorit\u00e1rio da ditadura militar (1964-85), os presidentes brasileiros t\u00eam dependido de coaliz\u00f5es para governar, tornando-se ref\u00e9ns dos humores das oligarquias congressuais e estaduais. Nesse quadro institucional vol\u00e1til, a implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas fica aqu\u00e9m das necessidades do pa\u00eds. Clientelismo, corrup\u00e7\u00e3o e judicializa\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica s\u00e3o aspectos hoje salientes do nosso modelo pol\u00edtico que, se permitiu avan\u00e7os significativos, tem mostrado disfun\u00e7\u00f5es e d\u00e9ficits de qualidade. O resultado foi publicado em livro<\/a>.<\/p>\n

A primeira quest\u00e3o, a meu ver, era por que o sistema bipartid\u00e1rio federal descentralizado, com uma Presid\u00eancia fraca, foi substitu\u00eddo por um sistema partid\u00e1rio centralizado e uma presid\u00eancia forte? Em outras palavras, porque o modelo presidencial da Primeira Rep\u00fablica (1889-1930), claramente inspirado na constitui\u00e7\u00e3o dos Estados Unidos, n\u00e3o levou \u00e0 consolida\u00e7\u00e3o de um presidencialismo bipartid\u00e1rio como l\u00e1?<\/p>\n

A Primeira Rep\u00fablica se constituiu como uma frouxa federa\u00e7\u00e3o de estados poderosos em uma Uni\u00e3o fraca. O presidente era o representante do consenso pol\u00edtico entre as for\u00e7as dominantes nos estados mais poderosos pol\u00edtica e economicamente. O bipartidarismo no plano federal encapsulava diferentes sistemas de for\u00e7as pol\u00edticas estaduais, revelando o embri\u00e3o de um sistema multipartid\u00e1rio regionalmente diferenciado. O colapso da Primeira Rep\u00fablica levou a um regime fortemente centralizado e autocr\u00e1tico, sob o comando de Get\u00falio Vargas. O fim da ditadura Vargas, numa onda democratizante determinada pelo ap\u00f3s Segunda Guerra, culminou na Constituinte que instituiu o modelo pol\u00edtico que defini como presidencialismo de coaliz\u00e3o. Um sistema partid\u00e1rio moderadamente fragmentado, com tend\u00eancia \u00e0 fragmenta\u00e7\u00e3o crescente a cada ciclo eleitoral. O Judici\u00e1rio, embora nominalmente independente, jamais foi capaz de atuar como uma terceira for\u00e7a para dirimir os impasses entre Executivo e Legislativo. Essa falha facilitava a interven\u00e7\u00e3o arbitral recorrente dos militares e sua politiza\u00e7\u00e3o. Do mesmo modo que a vers\u00e3o original de nosso modelo pol\u00edtico representou uma rea\u00e7\u00e3o \u00e0 experi\u00eancia da Primeira Rep\u00fablica olig\u00e1rquica e da ditadura Vargas, a vers\u00e3o, de 1988, respondeu \u00e0s vis\u00f5es do fracasso da Segunda Rep\u00fablica e \u00e0 viv\u00eancia sob o regime militar.<\/p>\n

As diferen\u00e7as entre as duas vers\u00f5es do presidencialismo de coaliz\u00e3o, as caracter\u00edsticas institucionais e a din\u00e2mica pol\u00edtico-decis\u00f3ria do modelo de 1988 foram analisadas por uma vasta e competente bibliografia, da qual me aproveitei para escrever o ensaio. S\u00e3o in\u00fameros os autores importantes na consolida\u00e7\u00e3o do nosso conhecimento do modelo pol\u00edtico brasileiro em vig\u00eancia. Menciono, como exemplares, as contribui\u00e7\u00f5es significativas de Argelina Figueiredo, Fernando Limongi, Fabiano Santos e Oct\u00e1vio Amorim Neto, entre, como disse, numerosos outros autores.<\/p>\n

Conclu\u00ed, com ajuda desses estudos e de uma an\u00e1lise detalhada do notici\u00e1rio e dos debates parlamentares, que houve um claro padr\u00e3o de desenvolvimento: a cada ciclo de governos autorit\u00e1rios, a Constituinte subsequente retinha algumas caracter\u00edsticas institucionais por eles introduzidas e, ao mesmo tempo, reagia a suas fei\u00e7\u00f5es autocr\u00e1ticas. O resultado foi um modelo pol\u00edtico com um sistema partid\u00e1rio hiperfragmentado; um sistema federativo fortemente centralizado; um processo or\u00e7ament\u00e1rio que confere \u00e0 Presid\u00eancia o poder de agenda e amplos poderes discricion\u00e1rios sobre o gasto p\u00fablico; um Judici\u00e1rio e \u00f3rg\u00e3os de controle judicial mais fortes e independentes. Os estados e munic\u00edpios ficaram demasiadamente dependentes do Governo Federal para financiar at\u00e9 mesmo a\u00e7\u00f5es que est\u00e3o entre suas atribui\u00e7\u00f5es constitucionais exclusivas. Os parlamentares passaram a ter como uma de suas fun\u00e7\u00f5es centrais atuar como intermedi\u00e1rios pol\u00edticos para extrair recursos fiscais da Uni\u00e3o em benef\u00edcio de seus redutos eleitorais. Essa situa\u00e7\u00e3o de dupla depend\u00eancia \u2014 do presidente a uma coaliz\u00e3o parlamentar multipartid\u00e1ria extensa e das unidades da federa\u00e7\u00e3o ao or\u00e7amento da Uni\u00e3o controlado discricionariamente pelo presidente \u2014 gerou um poderoso sistema de incentivos ao clientelismo, ao toma-l\u00e1-d\u00e1-c\u00e1 e \u00e0 competi\u00e7\u00e3o por postos ministeriais e na burocracia federal com poder sobre o or\u00e7amento ou capacidade regulat\u00f3ria. A complexidade do processo pol\u00edtico de formar e administrar coaliz\u00f5es excedentes da maioria simples e a barganha permanente por recursos fiscais, como prerrequisitos das decis\u00f5es legislativas e da disciplina das coaliz\u00f5es, se tornaram, a meu ju\u00edzo, as fontes principais de disfun\u00e7\u00f5es no sistema pol\u00edtico brasileiro. Essa negocia\u00e7\u00e3o sempre mais centrada em recursos do que em estrat\u00e9gias ou solu\u00e7\u00f5es, reduz a qualidade das pol\u00edticas substantivas e eleva a probabilidade de cria\u00e7\u00e3o de vastas redes de corrup\u00e7\u00e3o pol\u00edtico-empresariais.<\/p>\n

Um efeito colateral da extensiva constitucionaliza\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas e da rotiniza\u00e7\u00e3o do emendamento constitucional \u00e9 a judicializa\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica. A revis\u00e3o judicial de constitucionalidade e a interven\u00e7\u00e3o da Suprema Corte para arbitrar conflitos entre fac\u00e7\u00f5es no Congresso e entre Executivo e Legislativo tornaram-se elementos rotineiros da politica brasileira. O envolvimento reiterado do STF em conflitos pol\u00edticos e institucionais levou \u00e0 politiza\u00e7\u00e3o do Judici\u00e1rio. Minha impress\u00e3o, ap\u00f3s a an\u00e1lise de v\u00e1rios casos levados ao STF, \u00e9 que a judicializa\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica ainda \u00e9 maior e mais ampla do que a politiza\u00e7\u00e3o do Judici\u00e1rio.<\/p>\n

A conclus\u00e3o a que cheguei, nesse balan\u00e7o de 30 anos de presidencialismo de coaliz\u00e3o, \u00e9 que a vers\u00e3o constru\u00edda em 1988, com as altera\u00e7\u00f5es adaptativas que se seguiram, \u00e9 mais resiliente a crises do que a vers\u00e3o original, de 1946. O modelo resistiu a dois processos traum\u00e1ticos de impeachment. Resistiu \u00e0 mudan\u00e7a do polo de poder, da alian\u00e7a de centro-direita que apoiou os governos de Fernando Henrique Cardoso, para as coaliz\u00f5es de centro-direita-esquerda que mantiveram os governos Lula da Silva e Dilma Rousseff. Passou por dois momentos de alta turbul\u00eancia e incerteza, com os processos do Mensal\u00e3o e da Lava Jato. Desaguou em uma elei\u00e7\u00e3o ultrapolarizada e agora enfrenta o desafio de um governo minorit\u00e1rio de ultradireita. Este \u00faltimo movimento n\u00e3o analisei no livro, que vai at\u00e9 o governo Temer, mas tratei dele, numa esp\u00e9cie de posf\u00e1cio, em \u201cPolariza\u00e7\u00e3o radicalizada e ruptura eleitoral\u201d, em Abranches et allii (2019)<\/a>.<\/p>\n

Refer\u00eancias<\/h2>\n

S\u00e9rgio Abranches (1988). \u201cPresidencialismo de coaliz\u00e3o: o dilema institucional brasileiro<\/a>\u201d, DADOS, v. 31, n. 1, pp. 5-33.<\/p>\n

S\u00e9rgio Abranches (2018).\u00a0Presidencialismo de coaliz\u00e3o: ra\u00edzes e trajet\u00f3ria do modelo pol\u00edtico brasileiro<\/a>, Companhia das Letras.<\/p>\n

S\u00e9rgio Abranches et allii (2019). Democracia em Risco? 22 ensaios sobre o Brasil de Hoje<\/a>, Companhia das Letras, pp 11-34.<\/p>\n

Como citar este post<\/h3>\n

ABRANCHES, S\u00e9rgio. Trinta anos de presidencialismo de coaliz\u00e3o, Blog DADOS<\/em>, 2019 [published 31 May 2019]. Available from: http:\/\/dados.iesp.uerj.br\/trinta-anos-de-presidencialismo-de-coalizao\/<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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