Política Orçamentária no Congresso Nacional: ontem e hoje

Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi


Há quase vinte anos, Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi publicaram na DADOS um dos mais importantes textos sobre como o Congresso nacional decide sobre a distribuição de recursos, intitulado “Incentivos Eleitorais, Partidos e Política Orçamentária”. A convite da editoria, os autores refletiram sobre a importância do artigo e sua atualidade.

Luiz Augusto Campos (editor-chefe)


Por Argelina Cheibub Figueiredo
Fernando Limongi

Em 2002, publicamos em DADOS o artigo “Incentivos Eleitorais, Partidos e Política Orçamentária”, um complemento ao nosso estudo sobre as relações Executivo-Legislativo na elaboração e aprovação da legislação que define as políticas governamentais, posteriormente expandido no livro Política Orçamentária no Presidencialismo de Coalizão (2008). A pesquisa buscou evidenciar a importância de dois pilares do presidencialismo no Brasil. O primeiro é o conjunto de regras institucionais que define as prerrogativas de cada um dos poderes e a distribuição de direitos no interior do Congresso Nacional. Essas regras constituem instrumentos para a ação política determinando a maior ou menor capacidade de influência do Executivo na definição da agenda e na aprovação de suas propostas legislativas. O segundo pilar, de natureza política, obedece aos imperativos da eficácia governamental incentivando a formação de coalizões de governo. A visão de que as características básicas do sistema presidencial seriam um obstáculo à formação de coalizões foi contestada teórica e empiricamente em trabalhos anteriores. Presidentes têm razões políticas para construir maioria via coalizões partidárias visando governar de forma efetiva. Não há como escapar deste imperativo: se pretendem aprovar leis e alterar as políticas vigentes, presidentes serão forçados a buscar apoio dos partidos no legislativo.

No Brasil, assim como em outros países presidencialistas, a forma predominante de governar foi através da formação de coalizões, em geral majoritárias. O presidencialismo de coalizão no Brasil não se sustenta na força do presidente decorrente de sua eleição majoritária, do mandato independente e da prerrogativa de nomear unilateralmente seus ministros. Sua força decorre dos poderes que o tornam capazes de exercer influência no processo de definição das políticas públicas. A base institucional do presidencialismo de coalizão a partir de 1988 são os poderes de definir a agenda legislativa, conferida pelo texto constitucional, complementada pela centralização do processo decisório no interior do Congresso.

O modelo político implantado no pós 1988 é uma combinação de regras de difusão de poder no sistema de representação e de concentração de poder no sistema de tomada de decisões de governo. O presidente foi dotado de amplos poderes de agenda no processo legislativo e orçamentário. O Regimento Interno da Câmara dos Deputados, por sua vez, conferiu aos líderes partidários poderes para controlar a tramitação e votação de matérias legislativas.

Nesse sistema político, enquanto a difusão de poder na esfera representativa permite canais de acesso das demandas da sociedade, a centralização do processo decisório nas mãos do executivo e dos líderes partidários facilita a solução de conflitos horizontais entre o executivo e sua maioria. Em outras palavras, a centralização decisória possibilita a ação concertada do executivo e dos líderes da coalizão, facilitando a coordenação das ações expressas na disciplina da base parlamentar do governo. Para dizer o mesmo de forma inversa, o modelo limita a influência do parlamentar individual, retirando-lhe os meios pelos quais seria capaz de influir isoladamente na determinação do teor das políticas públicas. O partido é a solução para esse problema de coordenação. Os interesses dos parlamentares são subsumidos aos interesses dos partidos que, por meio da ocupação de pastas ministeriais, exercem influência nas políticas públicas e na distribuição de recursos orçamentários.

A relação entre o Executivo e o Legislativo, tanto no processo legislativo quanto no orçamentário, é de cooperação, mas não de subserviência. Depende da formação de uma coalizão de governo, ou seja, da participação no governo, assim como de negociações e acordos feitos em bases partidárias. Se o chefe do executivo não procura formar uma coalizão, como é o caso no governo atual, a composição da maioria pode ficar a cargo do próprio Congresso.

No artigo, e de forma mais detalhada no livro, procuramos mostrar as frágeis bases de dois grandes mitos sobre o processo orçamentário. O primeiro é que em função de suas diferentes bases eleitorais, a passagem da proposta do Executivo pelo Congresso tira sua consistência, sacrificando políticas nacionais em nome de medidas locais e particularistas. O segundo mito é que os parlamentares trocam seus votos pela execução de suas emendas individuais, das quais dependem para a continuidade de suas carreiras, visando atender os interesses individuais dos parlamentares, especificamente por meio da aprovação das emendas individuais.

Quanto ao primeiro ponto – a noção de que o Congresso desfiguraria o orçamento enviado pelo Executivo – supõe que cada poder teria uma agenda política própria ditada por seus interesses eleitorais. Tal visão pede a homogeneização dos interesses dos congressistas que seriam movidos exclusivamente pela necessidade de atender suas clientelas eleitorais. Mas para que este argumento se sustente seria necessário que os parlamentares não disputassem votos dos mesmos eleitores. Não se pode assumir que, do ponto de vista dos retornos eleitorais buscados, congressistas tenham preferências homogêneas quanto ao tipo de política pública a ser privilegiada. No sistema proporcional brasileiro, parlamentares têm bases eleitorais diversas e, portanto, interesses e estratégias diferentes em relação às políticas do governo. Os parlamentares que pertencem aos partidos que integram a base do governo têm porque apoiá-lo, uma vez que seu sucesso eleitoral depende do bom desempenho do governo. Assim, o Congresso não poder ser tomado como um ator único, dotado de um e apenas um interesse. Parlamentares têm interesses diversos e conflitantes.

A participação do Congresso na elaboração do orçamento é fortemente regulada por normas constitucionais e legais que preservam a proposta original. Por outro lado, a estrutura organizacional da Comissão Mista de Orçamento privilegia a atuação de atores institucionais, como os relatores, cujos cargos são distribuídos de acordo com a lógica partidária e em atenção à distribuição das pastas ministeriais.

As emendas individuais apresentadas pelos parlamentares desempenham um papel central no que chamamos acima de mito acerca da forma como o Congresso participa do processo orçamentário. Para muitos analistas, as emendas individuais seriam a janela pela qual os interesses particularistas e estreitos dos parlamentares encontrariam vazão. Por isto mesmo, acabariam sendo centrais para a construção da base de apoio parlamentar do governo, conquistada pela liberação estratégica destes recursos. Contudo, tal visão, uma vez mais, desconsidera o arcabouço institucional em que o Congresso aprova suas emendas ao orçamento. Sem dúvida alguma, as emendas individuais oferecem a oportunidade para que os parlamentares direcionem recursos às suas bases eleitorais. No entanto, o fazem de forma dentro de parâmetros definidos pela proposta original, respeitando os programas e atividades definidas na proposta enviada. No limite, tudo quanto podem fazer é realocar recursos, definindo onde serão aplicados.

Um ponto fundamental não pode ser perdido de vista: a margem de manobra deixada tanto ao Executivo quanto ao Legislativo para alocar recursos via o processo orçamentário anual é limitada. A maior parte das despesas é alocada de forma obrigatória por determinação constitucional e legal. Gastos com pessoal, pagamento da dívida pública e de custeio das operações do governo têm precedência sobre os demais e não podem ser emendados pelo Legislativo. Assim, a parte variável do orçamento, tanto para o Executivo quanto para o Legislativo, se reduz aos investimentos, a menor parcela dos gastos previstos na proposta orçamentária. Este é o único grupo de despesas em que a alocação de recursos não é engessada e cuja definição é partilhada pelos dois poderes.

A capacidade de o Congresso imprimir cara própria ao orçamento se limita, portanto, à sua capacidade de emendar os gastos destinados a investimento. No período que estudamos as dotações para investimento variaram de 2% a 5% do total do orçamento. Como esta é a parcela variável do orçamento, a dotação para investimento varia de acordo com o comportamento da economia, expandindo em momentos de bonanza fiscal e retraindo nos períodos de crise como o atual. O percentual previsto para 2019 é de 3,5%. Em tese, o Congresso poderia realocar integralmente as despesas de investimento. Não o faz. As emendas apresentadas pelo Congresso correspondem a cerca de um terço das despesas previstas com investimentos executadas. Não é uma participação desprezível, mas a maioria dos gastos é definida pelo Executivo. As emendas apresentadas pelo Congresso podem ser de três tipos: a dos relatores, as coletivas (bancadas estaduais e comissões) e as individuais. O fato é que a despeito da atenção que despertam, as emendas individuais representam um quarto das despesas alocadas pelo Congresso via emendas.

Dada esta participação limitada, é difícil argumentar que, ao privilegiar o atendimento de demandas localizadas, as emendas individuais comprometeriam políticas nacionais. Isto não significa dizer que emendas individuais não sejam atendidas e que não haja espaço para que parlamentares cultivem vínculos pessoais com seus eleitores. Em geral, mesmo parlamentares com eleitorado mais amplo, fazem uso do montante que lhes cabe, de igual valor para todos, para fins específicos e localizados como escolas, postos de saúde, estradas vicinais, etc. A distribuição é política, pois o parlamentar obtém retorno de uma demanda a ele dirigida. Alternativamente a distribuição poderia ser feita tecnicamente, por meio de estudos e planejamento. Mas seria menos custosa? Mais eficiente? Ou mais democrática? Eventualmente, um planejador onisciente seria capaz de alocar de maneira mais eficiente estes recursos, mas isto não é mesmo que dizer que as prioridades dos representantes eleitos deveriam ser desconsideradas ou que os burocratas lotados nos ministérios fariam alocação mais eficiente.

Executivo e Legislativo não tem agendas distintas e conflitivas. Na análise dos investimentos segundo áreas de políticas públicas, ou seja, programas, funções e subfunções, verificamos que as despesas executadas do Legislativo e do Executivo se concentraram exatamente nos mesmos programas. Apenas 14 de cerca de 60 programas responderam por 82% das emendas do Legislativo e 72% da alocação do Executivo. A grande maioria de recursos foi alocada para os mesmos programas, como por exemplo, transportes, saneamento, saúde, habitação etc. Apesar da variação na ordenação desses programas, não é possível afirmar que há diferenças substanciais entre as prioridades estabelecidas pelos dois poderes.

Finalmente, não se sustenta a visão de um Executivo frágil chantageado por parlamentares buscando garantir recursos para suas clientelas. Ou de que as emendas individuais seriam a “moeda de troca” por excelência para obter votos de parlamentares premidos pela necessidade de distribuir votos para suas bases eleitorais. Não há evidências de que o presidente recompensa parlamentares fiéis com a execução de suas emendas. Não há uma relação linear entre apoio ao Executivo e execução de emendas.

Parlamentares não dispõem dos meios para influenciar, individualmente, o processo orçamentário. Além disto, dadas as restrições fiscais, congressistas não têm garantia de que as emendas que aprovam serão executadas. A liberação efetiva dos recursos fica nas mãos do Executivo. Nos últimos anos, os congressistas aprovaram leis visando reduzir a discricionariedade do Executivo, tanto para as emendas individuais, como mais recentemente, já no governo Bolsonaro, as de bancada. Os parlamentares, portanto, querem influir na definição de gastos, limitando os graus de liberdade do Executivo no ponto final do processo. Tais medidas, recentes e aprovadas em momento de forte contração das receitas, ainda não geraram resultados passíveis de análise sistemática. Contudo, seja como for, o fato é que não retiram do Executivo controle sobre o fluxo da liberação de recursos por meio da edição de decretos de contingenciamento.

No fundamental, as regras que regulam a tramitação do orçamento continuam as mesmas. Estas regras, vale frisar, foram o resultado da reação do Congresso ao escândalo dos “anões do orçamento” em 1993. Como mostramos em nossos trabalhos, elas vieram de encontro às bases partidárias em que se estrutura o presidencialismo de coalizão. De Fernando Henrique a Michel Temer, a passagem da proposta orçamentária pelo Congresso foi ditada pela lógica de um governo sustentado por uma coalizão partidária. As medidas legislativas visando impor o orçamento impositivo, do nosso ponto de vista positivas, não devem ser vistas como contrárias a esta lógica. Em última instância, tais medidas podem ser vistas como garantias adicionais de que os compromissos firmados serão respeitados. Ainda que mais limitadas, as prerrogativas que garantem a primazia do Executivo, a de fazer a proposta original e ditar o ritmo e prioridades de execução, não foram arranhadas.

Difícil arriscar prognósticos sobre o governo atual, manifestamente contrário a operar segundo a lógica do presidencialismo de coalizão. A aprovação do orçamento, sem dúvida alguma, será um teste decisivo para o governo Bolsonaro e seu modus operandi, mostrando se ele de fato foi capaz de encontrar bases alternativas para operar. Pelo exposto anteriormente, é claro que não acreditamos que a dicotomia seja ditada pela aceitação ou não de negociações escusas e/ou da corrupção. O que se impõe é uma decisão sobre o modo pelo qual o governo pretende constituir sua base de apoio. Aparentemente, o governo atual parece entender que será capaz de governar sem o apoio consistente e de longo prazo de uma coalizão partidária. Até o momento, tudo quanto o governo tem feito é enviar propostas ao legislativo e deixar que o mesmo se encarregue de decidir o destino das mesmas. Por exemplo, das onze Medidas Provisórias editadas no início do governo, somente quatro foram convertidas em lei e as sete restantes perderam validade. No caso do processo orçamentário, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), cuja aprovação é necessária para o início da tramitação do Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA), ainda não foi aprovado e não há sinais de que o governo tenha se atentado para esta necessidade básica. Desconsiderando este preceito legal básico, o governo anunciou que ultima os preparativos para submeter a apreciação da LOA ao Congresso. Nesta proposta, segundo noticiado, a parte destinada a investimentos corresponderia a apenas 2,5% do total de gastos previstos para 2020.

O cenário, portanto, não permite projeções simples. É pouco provável que o governo trate o orçamento com o mesmo pouco caso que vem tratando as demais peças da sua agenda legislativa, mas, em se tratado do atual governo, a lógica não parece ser a melhor conselheira para compreendê-lo. Uma coisa é certa, se o governo de fato se desinteressar de conduzir a aprovação do orçamento, o Congresso, como indicam as medidas visando impor o orçamento impositivo, não deixará passar a oportunidade.

Referências

Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi (2002). “Incentivos Eleitorais, Partidos e Política Orçamentária”, DADOS, v. 45, n. 2.

Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi (2008). Política orçamentária no presidencialismo de coalizão, FGV Editora.

Como citar este post

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e LIMONGI, Fernando. Política Orçamentária no Congresso Nacional: ontem e hoje. Blog DADOS, 2019 [published Sep 2019]. Available from: http://dados.iesp.uerj.br/politica-orcamentaria-no-congresso-nacional-ontem-e-hoje/